La valutazione nel processo di Piano Urbano della Mobilità Sostenibile

di Paolo Beria
Professore Associato, Dipartimento di Architettura e Studi Urbani presso il Politecnico di Milano

La tendenza emergente nella pianificazione dei trasporti a livello urbano è quella basata sui PUMS, cioè i Piani Urbani della Mobilità Sostenibile. Essi superano l’approccio tradizionale di piano, introducendo, oltre ai concetti di sostenibilità, anche quelli di pianificazione integrata e valutazione delle politiche di trasporto adottate.La città di Milano ha intrapreso questo percorso già nel 2013, giungendo due anni dopo alla pubblicazione del Piano e alla sua condivisione con cittadinanza e stakeholder. Come si cercherà di mostrare in questo intervento, il PUMS milanese non è interessante solo per la dimensione del contesto e per l’ampiezza delle azioni previste, ma anche per alcuni aspetti più “procedurali” che lo pongono tra i punti di riferimento a livello nazionale per la nuova concezione del piano. Tra questi, la centralità della condivisione, l’uso pervasivo dei modelli di trasporto e della valutazione nella definizione delle scelte e l’ampiezza delle azioni considerate in maniera integrata.



Il sistema degli obiettivi del Piano è organizzato attorno alle seguenti categorie:
- Mobilità sostenibile;
- Equità, sicurezza e inclusione sociale;
- Qualità ambientale;
- Innovazione ed efficienza economica.

Mentre le prime, almeno nelle migliori pratiche, raccolgono obiettivi accettati e condivisi, l’ulteriore fuoco sull’efficienza economica rappresenta quasi un unicum per la sua centralità e per il modo con cui lo si è inteso. Non dovrebbe infatti essere più pensabile una pianificazione che non consideri come dato progettuale il perimetro delle risorse effettivamente attivabili e che, di conseguenza, ignori il problema della scelta tra le opzioni più efficienti per il conseguimento degli obiettivi dell’Amministrazione, quali che essi siano. Un piano privo di considerazioni finanziarie e socio-economiche non è nulla più che una lista della spesa o, peggio, una deliberata omissione verso i cittadini e contribuenti. La costruzione di grandi infrastrutture (e, non lo si dimentichi, la loro gestione) è, infatti, un privilegio che poche città si potranno in futuro permettere, solitamente a discapito di altre o di investimenti alternativi in settori altrettanto meritevoli come la gestione del territorio, politiche sociali, sostegno all’innovazione, disinquinamento e mille altri. Ma non poter più tracciare liberamente infrastrutture con un pennarello sulla mappa della città non significa non poter più investire o non poter più provare a garantire ai cittadini una città più funzionale ed efficiente. Anzi, dovrebbe essere l’occasione per progettare davvero politiche smart, cioè “intelligenti” e “astute” anche perché non smaccatamente sovradimensionate o inappropriate rispetto ai problemi che dovrebbero risolvere. Queste politiche, se ben progettate, costano meno e sono altrettanto efficaci, soprattutto in contesti come quello milanese dove la dotazione infrastrutturale è ormai alta e il problema non è dunque quello di “aggiungere”, ma di far funzionare meglio la mobilità e modificare le scelte degli individui e delle imprese.

Nel seguito proveremo a raccontare per sommi capi il processo del Piano, richiamare gli obiettivi e le azioni, mostrare gli aspetti metodologicamente innovativi, discutere limiti e criticità.

Il processo del PUMS di Milano
Il PUMS inizia nel novembre 2011, con la delibera di giunta che ne traccia le linee di indirizzo. Il PUMS, come richiesto dalle linee guida europee, è affiancato fin dall’inizio dal processo di Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Oltre alla VAS, già dalle prime fasi di lavoro la definizione delle strategie del Piano è stata condivisa con attori istituzionali e stakeholder, in modo da rendere più fluide le successive fasi di condivisione delle azioni vere e proprie. L’impostazione del Piano è stata anche condivisa con gli altri assessorati intersecanti il tema della mobilità. Infine, il gruppo di lavoro e l’Amministrazione sono stati affiancati da un Comitato Scientifico, costituito da un gruppo di esperti con diverse competenze e approcci nel campo della mobilità, che fungesse da “nome tutelare” delle scelte pratiche. Infine, i contenuti del Piano, via via che si sono definiti, sono stati comunicati al pubblico attraverso vari tavoli ed eventi tra il 2012 e il 2014.

Nel 2013, quando le fasi istruttorie erano concluse, gli obiettivi definiti e le azioni ed i progetti possibili posti sul piatto, sono state attivate due importanti fasi progettuali, tra loro strettamente interrelate e permeabili: la modellizzazione attraverso l’aggiornamento del modello di traffico di AMAT e la costruzione di uno strumento di valutazione finanziaria e socio-economica integrato. I due strumenti sono stati pensati per accompagnare e informare in maniera continua le scelte progettuali, via via che esse venivano definite o modificate.

Il PUMS è stato approvato dalla Giunta nel novembre 2015 e poi portato alla fase di consultazione, ormai conclusa. Ora attende solo l’approvazione del Consiglio, ritardata a causa del cambio di Amministrazione. La sua approvazione è attesa nei prossimi mesi, anche se la progettazione di alcune delle azioni contenute è già partita.

Obiettivi e strategie del PUMS
Il PUMS è uno strumento di natura strategica, che non sfocia nella definizione minuta di progetti e politiche di mobilità, lasciata agli studi successivi. Piuttosto, il suo ruolo è quello di definire un sistema di obiettivi e individuare le azioni che più efficacemente ed efficientemente possono darvi risposta, inserendole in un quadro coerente di priorità.
Gli obiettivi specifici del PUMS sono ripresi in Tabella. Accanto a obiettivi “consolidati” quali l’accessibilità, il cambio modale e l’ambiente, vi sono anche obiettivi apparentemente meno centrali nei piani della mobilità (ma ben presenti nel dibattito), come il recupero della qualità degli spazi urbani e il richiamo all’efficienza nella spesa pubblica.
Il raggiungimento degli obiettivi è poi affidato a un’ampia gamma di strategie, la cui definizione e valutazione costituisce il cuore del lavoro.

Il ruolo della valutazione nella pianificazione
Al di là della descrizione delle singole azioni, ci vogliamo concentrare sugli aspetti più innovativi, sia riguardo alla metodologia utilizzata sia al processo di interazione tra tecnici, decisori e stakeholder.
In primo luogo, il PUMS milanese non è un piano infrastrutturale: prevede naturalmente nuove infrastrutture, ma esse non ne sono la chiave di volta. Al contrario, alcune delle azioni più radicali consistono in strumenti di controllo della mobilità (regolazione della sosta, conferma di AreaC) o nella riorganizzazione di servizi di TPL esistenti (velocizzazione delle linee tranviarie, semaforizzazione, Zone 30) o istituzione di nuovi servizi (BRT come pre-metrò sui prolungamenti extraurbani troppo deboli per una metropolitana tradizionale). La distanza con i piani precedenti è evidente. Lo stesso PGT del Comune di Milano nel 2012 prevedeva ben sei nuove linee di metropolitana, poi più opportunamente rinominate “Linee di Forza”: un numero evidentemente sovradimensionato per una città (erano tutte interne al Comune!) di meno di 1,5 milioni di abitanti. Inoltre, il PUMS milanese non è solo “additivo”, ma comporta anche restrizioni, tariffe e cambi di uso, intesi come strumento di qualità urbana oltre che di mobilità. Ne è un esempio l’enfasi posta sulla riduzione della sosta in superficie come strumento di recupero degli spazi e, insieme, di disincentivo alla mobilità privata.

Un secondo dato interessante riguarda l’individuazione delle azioni sottoposte a valutazione, parte delle quali poi effettivamente entrate nello scenario di piano. All’inizio del processo sono infatti stati messi sul piatto, dall’Amministrazione e dalle consultazioni, non solo i progetti “storici”, ma anche una serie di nuove azioni (ad esempio prolungamenti) che non avevano ancora avuto una progettazione vera e propria ma che rispondevano a problemi specifici o attuavano input generali (ad esempio i BRT come strumento di riduzione degli investimenti). L’insieme da cui si è partiti contava oltre 100 progetti/azioni, comprese anche sottovarianti di alcuni di essi. Di questi, circa metà è stata esclusa attraverso una valutazione tecnico-trasportistica effettuata con il modello di traffico. Tipicamente, sono stati accantonati progetti grandi e piccoli palesemente inefficaci o quelli dominati da altri. I rimanenti 47 progetti/azioni/varianti sono stati sottoposti a un’Analisi Costi Benefici (ACB) socio-economica e finanziaria preliminare, descritte nel seguito. Il risultato di queste valutazioni è stata l’esclusione di ben 30 opzioni. Le 17 azioni superstiti (molto eterogenee: dai prolungamenti alle Zone 30, alla velocizzazione tranviaria), sono entrate a formare il cosiddetto “Scenario di Piano”, di cui è stato stimato l’impatto finanziario complessivo. Questa fase è molto importante perché ha permesso di comprendere non solo l’entità degli investimenti, ma anche dei futuri costi di esercizio. Infine, lo Scenario di Piano è stato ri-valutato con il medesimo strumento utilizzato in precedenza, per valutare le eventuali sinergie tra le azioni.
Al di là degli aspetti tecnici del processo descritto, è importante sottolineare che nella fase di modellizzazione e di valutazione non sono entrati progetti “privilegiati” (ad esempio perché più avanti nella progettazione o perché più graditi all’Amministrazione), ma tutte le azioni considerate hanno avuto esattamente la medesima considerazione. Riprova ne è che alcuni prolungamenti, anche con progettazione definitiva, sono stati esclusi perché eccessivamente costosi rispetto ai benefici o rispetto ad alternative equivalenti.

Un terzo aspetto di rilievo riguarda proprio lo strumento di valutazione economica utilizzato. Come detto in precedenza, esso è basato sull’Analisi Costi Benefici, interfacciata con il Modello di Trasporto del Comune. Tale modello è normalmente in uso da molti anni quale supporto alla pianificazione presso AMAT.

Ha un dettaglio di oltre 600 zone, comprende tutti i modi di trasporto dell’area e si estende oltre il territorio provinciale. Il modello di trasporto ha fornito all’ACB un dato estremamente disaggregato relativo ai costi generalizzati tra tutte le origini e destinazioni e per tutti i modi, nei vari scenari. Questo dato è alla base del calcolo del surplus del consumatore, cuore dell’ACB. L’alto livello di disaggregazione ha permesso di realizzare anche dettagliate mappe dell’impatto delle politiche sul territorio, mostrando, ad esempio, che le infrastrutture danno grandi effetti molto localizzati mentre le politiche effetti diffusi.

Criticità
Trattandosi di un’applicazione piuttosto innovativa ed essendo capitata in una fase transitoria molto importante per la definizione di criteri di selezione dei progetti a livello nazionale (sono uscite nei mesi successivi al PUMS le Linee Guida per la valutazione dei progetti sia di Regione Lombardia sia del MIT), il suo esito futuro non è del tutto chiaro.
In primo luogo alcuni dei progetti esclusi dal Piano potrebbero rimanere sul piatto perché a un livello di progettazione (e di consenso) tale da rendere politicamente complessa la loro eliminazione o - più appropriatamente - la loro revisione. Questo è il caso di molti prolungamenti, risultati sovradimensionati rispetto alla domanda, ma non per questo non meritevoli di un investimento più leggero. 
È poi innegabile che politiche “leggere” come Zone 30 o le velocizzazioni tranviarie appaiano di minor impatto comunicativo rispetto a grandi infrastrutture. In questo caso si tratta però di un problema di maturità del dibattito, che troppo spesso considera più interessante la spesa pubblica in quanto tale rispetto alla soluzione efficiente di problemi. In questo senso il PUMS milanese e la sua effettiva attuazione potrebbero fare da “testimonial” di un modo nuovo di trattare la mobilità. Non tanto per le singole soluzioni, quanto per il modo con cui le singole soluzioni sono messe a sistema.
Il dato probabilmente più preoccupante è però il rischio di un continuo ritorno alle storiche logiche di “pianificazione straordinaria” (un evidente ossimoro!) o, se nel migliore dei casi, di “pianificazione per progetti” (altro ossimoro). Il prolungamento della metropolitana 5 a Monza è un esempio in tal senso: non compreso nello scenario finale del PUMS (ma valutato), è tornato alla ribalta perché incluso in un Patto tra il Governo e il Comune (non in un Piano, con una sua coerenza complessiva). Quello che ci si sarebbe aspettati era che il Comune, forte delle scelte di sistema del suo Piano, avrebbe potuto farne una bandiera per reclamare una programmazione della spesa centrale più legata a obiettivi e scelte ponderate piuttosto che a studi di fattibilità di un progetto alla volta.

Conclusioni
Il PUMS di Milano è stata un’occasione unica nel panorama italiano per portata del lavoro e per l’assoluta libertà di cui i progettisti hanno goduto nel definire i contenuti specifici e le metodologie del piano, senza pressioni rispetto a decisioni già prese. È sempre stato chiaro a tutti che il Piano non coincideva - e non doveva coincidere - con la decisione politica, ma che era uno strumento di supporto alla decisione, la cui funzione è quella di chiarire gli obiettivi politici, quantificare gli effetti e misurare l’efficienza delle alternative. Questo per far uscire la politica dal rischio di autoreferenzialità, dandole piuttosto maggiore forza in un momento in cui la ristrettezza di risorse impone scelte ben ponderate e meno arbitrariamente controllabili. Quello che l’insieme di Analisi Costi Benefici socio-economica e finanziaria può dare è la definizione di investimenti con una forte connotazione collettiva (cioè in cui i benefici collettivi superano i costi collettivi), ma sempre con un occhio al termometro della spesa pubblica. Sono infatti molti i progetti potenzialmente “utili”, ma probabilmente non tutti sono alla portata della capacità di spesa del prossimo decennio. È dunque necessario scegliere non solo i progetti socio-economicamente vantaggiosi, ma, banalmente, anche quelli che ci possiamo permettere. Per fare questo è necessario, rispetto al PUMS pubblicato, un passaggio ulteriore, non ancora maturo al tempo della stesura ma che lo dovrà diventare al momento della scelta. Infatti, tra tutte le azioni del Piano, il cui costo di investimento è di circa 2,5 miliardi oltre ai costi annui di esercizio, sarà necessario scegliere ulteriormente tra quelle più efficaci in funzione delle risorse effettivamente disponibili o, se si preferisce, definire delle priorità temporali. Per fare questo vi sono varie tecniche di ranking, cioè di ordinamento delle opzioni, in funzione di diversi criteri di ottimizzazione.

Infine, l’auspicio è che strumenti di pianificazione e scelta come questo diventino presto condizione necessaria al finanziamento di investimenti di trasporto e non solo l’esercizio di Amministrazioni responsabili. In altre parole, che la regola diventi che si finanzino solo piani strutturati piuttosto che singole opere prive di una visione d’insieme.

Immagini fornite da Paolo Beria


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