Note e spunti per una futura politica di pianificazione

di Nicolò Savarese

Architetto e urbanista
Recentemente si è tenuto a Roma un seminario, organizzato dalle Sezioni Lazio dell’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica) e dell’AIIT (Associazione Italiana per l’Ingegneria del Traffico e dei Trasporti), sui problemi della mobilità, con particolare riguardo alla Linea C della Metropolitana, il cui futuro appare ancora velato da grandi incertezze. Dopo il cambio di Amministrazione è forse opportuno fare il punto sul futuro assetto delle infrastrutture di trasporto a Roma e nell’Area Metropolitana romana. Il tema suscita, peraltro, ulteriori e più ampie riflessioni sul rapporto tra regolamentazione urbanistica e mobilità, così com’è venuto sviluppandosi nella Capitale sino al giorno d’oggi.

Morfologia urbana e infrastrutture stradali 

L’area metropolitana romana presenta due caratteristiche strutturali fondamentali: l’una storica e l’altra più recente ma ormai anch’essa consolidata.

La caratteristica storica è rappresentata dalla convergenza al centro di tutte le principali vie di comunicazione; si tratta di un aspetto costitutivo dell’urbanistica romana antica, derivante dalla funzione assegnata alle strade consolari sin dall’epoca repubblicana, per il controllo del territorio italico prima ed imperiale poi. I piani urbanistici della Capitale, dall’Unità d’Italia sino all’epoca fascista non si sono granché occupati dei problemi legati alla mobilità, se non a scala locale o per esigenze quasi esclusivamente retoriche o di decoro urbano. Dopo la seconda Guerra mondiale gli eventi più significativi, in ambito trasportistico, sono stati la realizzazione del GRA, dell’anello più interno derivante dalla saldatura tra Olimpica e Tangenziale est (realizzate in funzione di eventi sportivi più che di un disegno urbanistico complessivo) e dall’entrata in funzione delle prime due linee metropolitane. L’insieme di questi interventi ha finito per dare in qualche modo compiutezza alla struttura radiocentrica dell’impianto infrastrutturale romano (cfr. lo schema, figura 1). 

L’urbanistica democratica post-fascista - e il PRG del 1962 di Luigi Piccinato in particolare - ha tentato di contestare e contrastare questo assetto centripeto, concependo l’idea di un Asse Attrezzato, intersecante il GRA; la sua collocazione a est intendeva inoltre porre le basi per una riqualificazione delle periferie (rappresentate allora dalle borgate abusive generate dalla pressione immigratoria) e contrapporsi all’idea mussoliniana dello sviluppo di Roma verso il mare (cfr. lo schema, figura 2); ma in realtà, come sappiamo, la città ha continuato a espandersi in tutte le direzioni, nessuna esclusa. Il “Sistema Direzionale Orientale” - che dell’Asse Attrezzato avrebbe dovuto essere l’erede e l’attuatore - aveva quantomeno chiara l’idea che solo il decentramento della direzionalità pubblica avrebbe potuto introdurre un elemento di parziale rottura dell’equilibrio radiocentrico.

Il nuovo PRG del 2008 (proposto dalla sindacatura Rutelli e dall’Assessorato Cecchini) ha giustamente abbandonato l’impianto infrastrutturale del vecchio piano, affrontando tutta una serie di problematiche legate alla sostenibilità dello sviluppo, razionalizzando il caotico assetto urbano ereditato dalle precedenti Amministrazioni e riportando in primo piano l’esigenza della gestione nel governo del territorio. Non altrettanto chiara vi appare, tuttavia, la concezione delle “nuove centralità”, in sostituzione del modello di decentramento del Sistema Direzionale Orientale. 

Con l’istituzione delle Città Metropolitane - identificate territorialmente con le pre-esistenti Province - il problema di un assetto intercomunale integrato diviene quanto mai urgente; vi si oppongono, però, la debolezza dei municipi romani in termini di poteri delegati e lo scarso peso demografico e funzionale degli altri comuni. 

Un primo abbozzo di piano d’area vasta può tuttavia identificarsi con il Piano Territoriale Provinciale Generale coordinato da Camillo Nucci e approvato nel 2010. Ciò che interessa qui evidenziare è l’analisi demografica e insediativa che il PTPG fotografa e che rappresenta la seconda caratteristica morfologica inizialmente citata: lo sviluppo, cioè, del sistema insediativo realizzatosi spontaneamente negli ultimi 15-20 anni per ragioni in buona parte attribuibili al mercato immobiliare, ai vincoli posti all’espansione edilizia della città e al sistema infrastrutturale già descritto. La distribuzione della popolazione nell’area metropolitana risulta così distribuita su quattro fasce concentriche attorno alla città storica consolidatasi nel primo ’900 e dov’è tuttora localizzata la maggior parte dei posti di lavoro (cfr. lo schema, figura 3): le periferie urbane, grosso modo entro il GRA o poco oltre; l’agro romano o quel che ne resta; l’anello dei comuni cosiddetti “dinamici” (tra cui possiamo considerare anche Ostia), in cui si sono dislocati o attestati gli incrementi insediativi metropolitani; lo spazio rurale esterno fino ai confini provinciali.

Com’è agevole capire, la dinamica migratoria di natura quasi esclusivamente residenziale e l’assenza di funzioni di scala urbana nella corona dei comuni limitrofi hanno rafforzato la struttura mono e radio centrica in maniera pressoché definitiva. Occorrerà prenderne atto per pianificare in futuro il governo del territorio metropolitano.

Al di fuori di questa logica evolutiva, di natura prevalentemente gravitazionale, hanno agito e agiscono forze relativamente autonome, legate alla localizzazione di alcune grandi infrastrutture di trasporto a servizio dell’area metropolitana. Due di tali infrastrutture (Aeroporto di Fiumicino per il trasporto aereo e Porto di Civitavecchia per il trasporto marittimo) sono ormai consolidate, mentre una terza (terminal intermodale di Santa Palomba - Pomezia) stenta ancora ad emergere all’interno del sistema degli interporti e delle piattaforme logistiche laziali. 

I piani di sviluppo per l’Aeroporto di Fiumicino “Leonardo da Vinci”, primo scalo nazionale e di rilevanza strategica a livello comunitario, sono stati da non molto approvati in via definitiva dall’ENAC (Ente Nazionale Aviazione Civile). Essi prevedono un incremento dagli attuali 40 milioni di passeggeri annui a 50 milioni nel 2020 e a 110 milioni nel 2044. Ciò comporterà un raddoppio dello scalo attuale attraverso la costruzione di una seconda aerostazione più a nord e di due nuove piste, oltre al potenziamento di tutti i servizi: ampliamento dei parcheggi, automatizzazione del sistema di trasferimento dei passeggeri, ecc. 

Gli altri due aeroporti civili romani - quello di Ciampino ora riservato ai voli low-cost (riclassificato nel piano ENAC come city airport) e quello dell’Urbe (legato soprattutto all’Aero Club) - sono collocati a ridosso del GRA, rispettivamente lungo la Tuscolana e la Salaria. 

Il Porto di Civitavecchia ha visto crescere notevolmente, negli ultimi anni, la propria importanza a livello mediterraneo, divenendo lo scalo marittimo di riferimento dell’area metropolitana romana, sia per il traffico delle merci (costituite per oltre il 50% da rinfuse solide e per meno del 40% da merci unitizzate) sia - soprattutto - per il traffico passeggeri (circa 4 milioni di imbarchi, sbarchi e transiti, metà dei quali di origine turistica). Grazie a tali prestazioni Civitavecchia è ormai divenuto, assieme a Barcellona, il principale porto turistico e crocieristico del Mediterraneo e uno dei principali hub nel sistema mediterraneo delle Autostrade del Mare, le cui rotte includono anche il trasporto merci a corto raggio (short sea shipping), economicamente sempre più conveniente rispetto a quello terrestre. In ragione di tutto ciò, il PRG portuale prevede importanti interventi di potenziamento del terminal crociere e di quello container, il miglioramento delle infrastrutture stradali di accesso e dei servizi generali; scarsi invece gli interventi sugli spazi e le attrezzature retroportuali, nonostante la disponibilità di vaste aree nell’entroterra. 

Il collegamento Civitavecchia-Ancona, di cui si parlerà tra poco, potrebbe inoltre creare ulteriori sinergie tra i bacini potenziali di mercato (rispettivamente maghrebino e balcanico) dei due porti. 

Il sistema portuale regionale, per quanto riguarda la Provincia di Roma, comprende anche il porto di Fiumicino, la cui attività resta però confinata ai settori della cantieristica e della nautica, e i porticcioli turistici di Ostia, Anzio e Nettuno.

Più confuso, infine, il quadro relativo al sistema dell’intermodalità relativamente alla movimentazione delle merci; sia perché i sistemi portuale e aeroportuale laziali appaiono carenti sotto questo profilo, sia per l’assenza di un’efficace programmazione centrale. Ciò ha determinato il moltiplicarsi delle iniziative, spesso a seguito di spinte industriali e commerciali locali. In questo sistema, non organicamente interconnesso - a parte il nodo di Civitavecchia, ben inserito nel sistema delle Autostrade del Mare - emergono i poli intermodali di S. Palomba a sud e di Orte a nord. Dominante, nel caso dell’area metropolitana romana, è la funzione distributiva urbana, mentre la funzione logistica richiede consistenti interventi di razionalizzazione e coordinamento centralizzato.

Per completare il quadro, ora sommariamente descritto, va tenuto presente che il programma comunitario TEN-T è articolato su due livelli: il comprehensive network (con orizzonte 2050) e un core network (con orizzonte 2030). Nel core è incluso il vecchio Corridoio 1 con il nodo di Pomezia, mentre il nodo di Orte è posizionato nel comprehensive.

Dal 2010 è in corso di elaborazione il Piano Mobilità Trasporti e Logistica della Regione Lazio (ad opera del CTL - Centro di Ricerca per il Trasporto e la Logistica di Roma1, diretto da Francesco Filippi). Obiettivo del Piano, attualmente in fase di consultazione e valutazione, è ricondurre l’attuale distribuzione modale degli spostamenti di persone e cose a un modello più equilibrato, in linea con le migliori pratiche europee e mondiali in materia; il piano prevede infatti, nelle sue linee generali:

- un forte impulso alla sostenibilità ambientale dei sistemi di trasporto, attraverso l’incentivazione di misure riguardanti i mezzi pubblici e privati, tra cui un sostanziale potenziamento del trasporto pubblico locale (TPL) e modalità alternative per lo spostamento delle persone (con riferimento soprattutto alla bicicletta);

- la ristrutturazione del sistema di distribuzione delle merci in entrata e in uscita da Roma, potenziando l’intermodalità e favorendo il dirottamento del trasporto su ferro o via mare per le percorrenze superiori ai 300 Km;

- l’inserimento delle polarità infrastrutturali (portuali, aeroportuali, interportuali), prima citate, in uno schema interregionale più razionale ed efficiente;

- un forte sviluppo dei sistemi intelligenti di gestione della mobilità (ITS - Intelligent Transport System), sia a fini di monitoraggio che di servizio all’utenza;

- uno spostamento delle risorse finanziarie e manageriali dalla costruzione di nuove grandi infrastrutture a una più efficiente gestione di quelle esistenti, specie nel settore stradale (road asset management).

Quest’ultimo punto programmatico potrebbe essere in parte contestato ove si confronti la situazione romana con quella delle altre grandi capitali europee, i cui programmi a lungo termine prevedono imponenti investimenti nel settore delle infrastrutture (vedasi la recente presentazione della ricerca CRESME “Architetti e Architettura nella Città del Futuro”, da parte di Lorenzo Bellicini per l’Ordine degli Architetti P.P.C. di Roma e Provincia).

A livello territoriale, per quanto riguarda il settore nord dell’area metropolitana romana, è ormai acquisita la necessità di completare e consolidare la direttrice stradale e ferroviaria Civitavecchia-Orte-Viterbo-Jesi-Ancona, la quale intercetta una serie importante di nodi trasportistici, oltre ai porti di Civitavecchia e Ancona, quali gli Interporti di Orte e di Jesi e l’Aeroporto di Falconara Marittima. La logica dei cosiddetti “land bridge” appare, infatti, particolarmente utile e benefica per il sistema trasportistico nazionale, rendendo intercomunicanti i due principali corridoi longitudinali - il tirrenico e l’adriatico - oggi quasi privi di connessioni trasversali efficienti nella parte centrale della penisola, se si esclude l’A.24 Roma-L’Aquila, realizzata, come ben noto, per ragioni più politiche che trasportistiche. All’interno di tale direttrice si è collocato, a un certo momento, il progetto dell’Aeroporto di Viterbo come scalo turistico a servizio prevalente della Capitale e quindi in sostituzione dello scalo di Ciampino. L’ipotesi, non del tutto peregrina, ma che avrebbe dovuto comportare il potenziamento dei collegamenti stradali e ferroviari con Roma, è ormai decaduta. 

Meno chiare e condivisibili le proposte del Piano regionale per il settore sud, dove, a parte il rafforzamento del nodo di Pomezia e la bretella Cisterna-Valmontone (tra la A1 Roma-Napoli e le nuova Pontina), lascia perplessi e ha sollevato molte giustificate critiche la creazione di un bypass esterno al GRA, tra la Pontina e la A24. Le insufficienze del GRA, nonostante la realizzazione della terza corsia, sono evidenti e indiscutibili; ma ciò è dovuto, soprattutto, alle insufficienze delle consolari, che costringono a utilizzare il Raccordo come infrastruttura di smistamento e redistribuzione dei traffici pendolari, accresciutisi enormemente per il gonfiamento della corona dei comuni dinamici dell’area metropolitana, come prima detto.

Considerazioni conclusive

A conclusione di questa rapidissima panoramica su piani e interventi programmati - e senza alcuna pretesa di farne un’ancorché sommaria valutazione - è forse il caso di porsi alcune domande, suggerite dal buon senso e dal confronto tra l’assetto strutturale inizialmente evidenziato e l’impostazione generale dei piani stessi.

In effetti l’affermazione sempre ribadita di un approccio multipolare e reticolare al sistema della mobilità per Roma e la sua area metropolitana finisce per apparire del tutto platonica rispetto ai vincoli, ma anche alle reali esigenze, imposti dalla sua struttura morfologica. In altri termini, l’idea di un sistema a maglia, in sostituzione di quello radiocentrico attuale, non sembra praticabile neppure per il tracciato della rete metropolitana. A parte i ritardi accumulati, le reali condizioni di fattibilità, come verificatosi per le linee già in funzione, obbligano i tracciati ad adattarsi all’assetto radiale delle vie consolari, salvo alcuni tratti di raccordo trasversali. 

Si aggiunga a tutto questo, dal punto di vista dell’uso del suolo e delle funzioni servite, l’assenza di una reale alternativa multipolare all’attuale monocentrismo, se escludiamo le grandi funzioni commerciali periferiche che costituiscono le nuove e uniche reali centralità urbane, ma che sono sorte senza una strategia di controllo circa il loro inserimento urbanistico e la qualità dello spazio pubblico interno ed esterno. Ma questo è un altro discorso.

Una considerazione preliminare generale riguarda uno dei limiti più gravi della legislazione urbanistica italiana: la settorializzazione, sempre più spinta anziché attenuata, delle politiche concernenti il governo del territorio. In questa settorializzazione spicca come davvero assurda la separazione tra la pianificazione dell’uso dei suoli (l’urbanistica propriamente detta) e la pianificazione della mobilità e dei trasporti. Si tratta di un’incongruenza di fondo, in quanto non esiste un prius tra i due livelli di pianificazione; è infatti evidente che l’uso del suolo non può essere programmato senza un chiara visione dei suoi impatti sulla mobilità; né infrastrutture e trasporti possono essere programmati senza una precisa conoscenza delle funzioni insediate e soprattutto insediabili. Questo vizio d’origine rischia di inficiare gran parte delle scelte di assetto urbano e territoriale.

Una seconda considerazione riguarda il governo del territorio metropolitano e l’esigenza di pianificarne le destinazioni d’uso e di funzionamento in un’ottica integrata, che non sia necessariamente contrapposta a quella regionale, ma che tenga prioritariamente conto delle esigenze dei Comuni e dei Municipi direttamente interessati. 

In quest’ottica è abbastanza evidente che i tre grandi poli infrastrutturali prima citati (Civitavecchia-Fiumicino-Pomezia) giacciono su un asse parallelo al mare e tangente al GRA: dovremmo forse leggervi un nuovo ribaltamento dei “destini” di Roma? Credo piuttosto che occorra prendere atto che gli obiettivi della pianificazione urbanistica pubblica e l’evoluzione dei mercati (in questo caso riguardanti la mobilità residenziale e quella turistica) non sempre o quasi mai rispondono a una logica unitaria e convergente. In questo caso sono stati i vincoli e le opportunità localizzative a dettar legge, favorendo indirettamente lo sviluppo delle pressioni immobiliari sul settore sud-occidentale dell’area metropolitana; sicché la Nuova Fiera ieri, il nuovo Centro Congressi oggi e il nuovo Stadio (con relativi annessi) domani, hanno finito o finiranno per creare altre imponenti “centralità” là dove l’urbanistica democratica non avrebbe forse voluto.

Occorrerà comunque immaginare una valida soluzione per questo asse in una situazione territoriale e ambientale particolarmente delicata per la presenza dei parchi del Tevere e di Castel Porziano; la soluzione proposta dal Piano regionale è accettabile, ripensando tuttavia la sua prosecuzione oltre la Pontina; la bretella Cisterna-Valmontone sembra infatti sufficiente ad assicurare il collegamento tra la A12 Roma-Civitavecchia e la A1 Roma-Napoli e, quindi, la continuità del corridoio tirrenico.

Una terza e ultima considerazione, pur riguardando prevalentemente il territorio comunale, finisce per condizionare l’intero assetto infrastrutturale dell’area metropolitana. La domanda di partenza è: se la morfologia strutturale è storicamente radiocentrica, come s’è inizialmente visto, perché non affrontare direttamente questo dato di fatto e non tentare di dare risposte sensate a tale assetto? O altrimenti: esiste forse una qualche motivazione tecnica che impedisce a un sistema radiocentrico di funzionare ugualmente bene, quantomeno dal punto di vista trasportistico?

Nel caso di Roma, semmai, appare velleitario tentare di modificare in maniera sostanziale un assetto stratificatosi e consolidatosi nel corso della storia; così come velleitario è pensare di risolverne i problemi con operazioni di “rammendo urbano” nello sterminato territorio delle vecchie e nuove periferie. 

L’unica soluzione possibile andrebbe probabilmente cercata in un ripensamento radicale del sistema stesso delle radiali, partendo da alcuni criteri abbastanza semplici e di buon senso:

(1) salvo casi particolari, non si tratta di aumentare la capacità stradale delle consolari rispetto al traffico automobilistico, quanto di dare prioritaria attuazione al progetto di rete metropolitana, già impostata su un modello sostanzialmente radiale. Alcune limitate tratte tramviarie di superficie sono in taluni casi possibili, come emerso nel recente seminario INU-AIIT citato. 

(2) tutte le radiali, inoltre, dovrebbero essere dotate di corsie ciclabili riservate e di aree di servizio e di scambio con la rete TPL e metropolitana in particolare; senza interventi di questo tipo anche il progetto GRAB (Grande Raccordo Anulare in Bicicletta) rischia di non incidere sui reali problemi della mobilità romana e di intercettare solo le attività di tempo libero piuttosto che quelle legate agli spostamenti per lavoro e studio.

(3) le radiali detengono un enorme potenziale rispetto alla riqualificazione dei settori urbani interclusi, come dimostrano le grandi differenze di qualità urbana - tanto per fare un esempio - tra la Prenestina e la Nomentana, da una parte, e la Casilina e la Tiburtina dall’altra. È la presenza di ampi spazi verdi lungo il tracciato e al contorno a fare la differenza nei primi due casi rispetto ai secondi. L’esigenza di ripensare e riprogettare questi assi come vere e proprie infrastrutture di paesaggio e come cunei di ingressione della rete ecologica territoriale nel cuore della città sono infatti alcune delle proposte più interessanti scaturite dai laboratori progettuali poi confluiti, presentati e discussi nel cluster tematico sulla “Strada”, durante la Biennale dello Spazio Pubblico 2015.

Ripartire da una nuova concezione delle antiche consolari romane, trasformate in corridoi verdi, multimodali e integrati, sarebbe forse l’operazione più saggia per rigenerare le periferie e migliorare il sistema complessivo della mobilità romana e metropolitana.

Immagini fornite da Nicolò Savarese

e Roma Metropolitane