di Simone Ombuen
L’evento sismico che ha avuto avvio nella zona appenninica del centro Italia, e che è tuttora in corso, con gravi distruzioni sui versanti della catena dei Monti Sibillini verso Lazio Umbria e Marche e rilevanti risentimenti e danneggiamenti anche verso l’Abruzzo, ha vistosamente riaperto dinanzi all’opinione pubblica la rilevanza e la gravità di temi che il dominante chiacchiericcio mediatico usualmente costringe all’interno del dibattito fra gli esperti di settore. Non si tratta solo dei temi del primo intervento e della ricostruzione, pur assai problematici viste le dimensioni e la durata nel tempo dei fenomeni sismici, ma della necessità di inserire queste riflessioni nel contesto di una generale politica nazionale per le città e il patrimonio insediativo, che assuma come orizzonte il tema dei rischi, vecchi e nuovi, ai quali il patrimonio edilizio nazionale è in misura crescente esposto.
Meritoria l’iniziativa assunta dal Governo, di proporre la formulazione di Casa Italia, un programma che mira ad affrontare il tema della messa in sicurezza del patrimonio insediativo nazionale e che di fatto può assumere le funzioni di sede per la definizione delle politiche urbane nazionali. Con tale apertura, che vede una rapida sequenza di azioni operative in corso, la latitudine tematica delle questioni ha giustamente trovato la dimensione corrispondente ai molti e complessi problemi che il Paese ritrova nelle sue città e nei suoi territori, da troppo tempo privi di una strategia coerente e di efficaci e condivise politiche.I tempi per una tale iniziativa sono di certo maturi, ed una pluralità di condizioni favorevoli concorrono a ciò, potendo collegare fra loro vari spezzoni di politiche riformiste operate nel tempo, anche con risultati importanti, ma mai giunte a concludere un quadro organico. Una politica di sistema, non episodica ed in grado di tracciare obiettivi di lungo periodo, ha il pregio di consentire a tutti i soggetti del sistema (amministrazioni centrali, enti locali, imprenditori, professionisti, proprietà edilizia, istituti di credito) di rimettersi in moto in modo sinergico, evitando di intralciarsi l’un l’altro, e riducendo drasticamente i comportamenti opportunistici tipici di ogni fase di grave crisi.
Pensando a una politica di sistema, che colga l’occasione dell’emergenza per dare soluzioni a regime ad annosi problemi italiani, credo che per la messa in sicurezza del patrimonio edilizio e insediativo nazionale, così come in generale per assicurare buone condizioni operative al lancio di una politica nazionale di rigenerazione urbana, il problema dei problemi sia costituito dalla frammentazione proprietaria. Non si tratta solo di un limite al raggiungimento della fattibilità economica, ma per quanto riguarda la messa in sicurezza sismica è una vera e propria condizione di blocco (come pure per programmi di trasferimento di tessuti insediativi a rischio climatico/idrogeologico).
Non a caso, in Irpinia come a Napoli, a l’Aquila o in Emilia-Romagna, in Umbria come in Friuli, dopo alcune incertezze iniziali (durate da alcuni giorni a qualche anno, a seconda dei casi) il superamento di questo problema, con il passaggio a modelli d’intervento alla scala dell’aggregato edilizio e/o dell’isolato, ha corrisposto al reale avvio delle attività e della ricostruzione.
Il superamento dei problemi gestionali posti dalla frammentazione proprietaria costituisce anche la condizione necessaria per avere cantieri non eccessivamente polverizzati, con vantaggi dal lato delle economie di scala, per la gestione degli allacci ai sottoservizi urbani (larga banda inclusa), per i controlli di legalità (fiscali, di sicurezza dei cantieri). E dal punto di vista economico per operare una riaggregazione della domanda, assai utile per rimettere in equilibrio il mercato immobiliare.
Il tema rimanda alla questione della formazione del quadro conoscitivo necessario per la corretta ed efficiente gestione del patrimonio immobiliare, che vede il Paese in condizioni di storico e grave ritardo, sia pure con la consueta geografia a pelle di leopardo, dove non mancano esempi avanzati. Il CNAPPC si è orientato a caldeggiare l’introduzione del fascicolo di fabbricato, come è noto osteggiato dai piccoli proprietari essenzialmente per motivi di costo. In merito il primo vero tema è quello del riallineamento delle basi informative (catasto terreni, catasto fabbricati/DOCFA, catasto elettrico, catasto energetico, dati anagrafici, dati IMU e TARSU, passi carrabili, censimento degli alberi monumentali urbani, etc.). Sarebbe anche l’occasione per aprire e far funzionare i SUE/SUAP (a livello di unioni di comuni ex L. 56/2014), che potrebbero nutrirsi dei dati prodotti in modo normalizzato, georiferiti e caricati in upload direttamente da tecnici abilitati (da formare all’uopo grazie all’azione degli ordini), scaricando le strutture amministrative da mansioni ripetitive e facendole concentrare sulle funzioni strategiche e di controllo.
Visto il costo immaginabile che per tale operazione dovrebbero affrontare i proprietari privati (di un qualche rilievo: bene che vada da varie centinaia ad alcune migliaia di euro a unità immobiliare) bisognerebbe consentire la deducibilità fiscale delle spese tecniche per la redazione dei fascicoli; di certo almeno per la prima casa. E se il governo non si fida e teme un giro di fatture false con finalità di evasione fiscale, si potrebbe concordare con gli ordini un tariffario di riferimento, anche per evitare soprusi.
Evitando provvedimenti “ghigliottina” bisognerebbe prevedere un avvio a regime graduale delle norme, ad esempio con regime di deducibilità decrescente anno dopo anno che incentivi chi fa prima, collegando l’iniziativa alla costruzione di un efficiente regime fiscale per gli immobili, come ad esempio reintroducendo i contributi di miglioria e coordinandoli con IMU e microzonazione catastale. Ciò consentirebbe di prevedere dei regimi agevolati per gli immobili dotati di fascicolo fabbricato (a volte bastano anche piccoli incentivi per avere grandi risultati), e di avviare regimi assicurativi per gli immobili basati su riferimenti certi la cui assenza, oggi quasi completa, impedisce lo sviluppo di un intero settore di attività economica.
L’altro pezzo del problema è il patrimonio pubblico, che paradossalmente è assai meno conosciuto di quello privato; ad esempio molti degli immobili della Difesa non sono nemmeno accatastati.
E non si parla solo di edifici; occorrerebbe un catasto delle infrastrutture, almeno di quelle con profili elevati di rischio (ponti, viadotti, gallerie, muri di sostegno). in Germania lo hanno, e pure Autostrade per l’Italia se ne è dotata (Direttiva 2008/96/CE e art. 8 D. Lgs. 35/2011). Anche RFI ha qualcosa del genere, ma gran parte dei comuni no; basti pensare al tema delle fogne, nonostante il “Censimento delle acque per uso civile” condotto da ISTAT e la direttiva sottoservizi (DPCM 3.3.1999 “Razionale sistemazione nel sottosuolo degli impianti tecnologici”), ad oggi quasi ovunque inattuata.
Renzo Piano l’ha detta giusta; in Italia non mancano leggi e regole, spesso nemmeno particolarmente complicate: per lo più manca la loro applicazione. Da questo punto di vista un provvedimento utile potrebbe essere di escludere ogni intervento a favore di immobili senza il completamento del procedimento di sanatoria degli abusi edilizi. Non abbiamo abbastanza risorse per pensare di fare regali, offrendo agevolazioni fiscali o finanziando la ricostruzione di edifici illegali di proprietà di evasori fiscali.
Certo, resta il tema della progettualità a scala urbana e territoriale: cosa ne facciamo delle nostre città? Quali ruoli esse possono svolgere per politiche di sviluppo capaci di incrociare sostenibilità sociale ed ambientale? Questioni che il Paese nel suo insieme non si è mai veramente posto. Ma in ogni caso, senza un affidabile quadro descrittivo delle realtà e dei beni in essere e dei rischi ai quali sono esposti, nessun progetto può realisticamente aprirci un futuro. Speriamo che almeno stavolta il Paese capisca che “Conoscere per deliberare” non è un fastidioso imbarazzo, ma la vera chiave del successo. Come ci disse Luigi Einaudi, come oggi ci ricordano Gian Antonio Stella e Sergio Rizzo.
Le iniziative dell’Ordine di Roma e alcuni elementi di dibattito
La gravità e la rilevanza dell’evento sismico iniziato ad agosto, e l’ampiezza tematica che con le decisioni del Governo hanno assunto i temi in questione, hanno convinto il Consiglio dell’Ordine degli Architetti di Roma (OAR) a dare avvio a un gruppo operativo di lavoro con l’obiettivo di raccogliere e dare corso in modo organizzato alle disponibilità degli iscritti a dare sostegno al percorso di ricostruzione, ed a condurre più ampie riflessioni. Ad oggi (15 novembre) il gruppo di lavoro è arrivato a coinvolgere oltre 80 iscritti, ed è articolato in sottogruppi di lavoro per temi. I primi prodotti del gruppo di lavoro e i verbali sono disponibili sul sito web dell’OAR. Nella pagina sono anche disponibili i riferimenti per iscriversi e partecipare ai lavori.
Nell’ambito del tavolo, al quale partecipano figure di rilevante statura scientifica e in un campo di competenze molto ampio e diversificato, sono emerse alcune prime riflessioni di merito che abbiamo pensato di presentare sulle pagine di AR. La tragedia ha ricordato a tutti che in gran parte del territorio italiano il terremoto non è un evento singolare da trattare come fatto eccezionale, ma che il rischio sismico è condizione permanente. L’Italia è andata avanti sin dal dopoguerra anteponendo sempre circostanze occasionali alla costruzione di un buon sistema ordinario di governo del territorio e delle sue trasformazioni. Così tanto è andata avanti la cosa, che ormai la diffusa assenza di strumenti di gestione ordinaria del rischio è divenuta essa stessa una emergenza straordinaria. È per questi motivi che la gestione del rischio sismico (come di altri rischi) deve essere inserita nelle modalità ordinarie di governo delle trasformazioni insediative. Non solo perché inventarsi ogni volta un diverso modo di affrontare i temi della prevenzione e della ricostruzione postsismica è fonte di disordine, ritardi, sovracosti, ingiustizie; ma soprattutto perché dimensionare i rischi e dare certezze sono elementi essenziali per dare un disegno al futuro ai territori ed alle comunità insediate. Su questo rinvio all’illuminante connessione fra pianificazione per il rischio sismico e pianificazione strategica, ben evidenziata da Valter Fabietti nel suo contributo, in particolare della connessione fra definizione delle condizioni di rischio e modello di sviluppo socioeconomico, elemento che nel dibattito postsismico va assumendo crescente importanza, e che il gruppo di lavoro intende affrontare in interlocuzione con le programmazioni socioeconomiche regionali e il programma Aree Interne gestito da Fabrizio Barca.
Un primo tipo di interventi già deliberato operativamente dal gruppo di lavoro è di attivare due corsi di formazione sui temi posti, con l’idea di svolgerli non solo a Roma ma anche nei territori delle quattro regioni interessate. Un corso già definito è dedicato ai criteri di inserimento della protezione dal rischio sismico all’interno degli strumenti ordinari di pianificazione, condotto in collaborazione con il master di II livello Urbam dell’Università La Sapienza, nel quale milita un gruppo di architetti e docenti eredi dell’attività scientifica di Gianni Nigro e di Massimo Olivieri, da cui nacque la normativa sulla Struttura Urbana Minima consolidatasi nella Regione Umbria dalla fine degli anni ’90, eccellenza di livello nazionale e internazionale. A tali attività contribuisce in modo sostanziale il gruppo nazionale di lavoro costituito dall’Istituto Nazionale di Urbanistica su questo tema, di cui riferisce Irene Cremonini nel suo contributo.
Un secondo corso ci si propone di dedicarlo a fornire le competenze per la redazione del Manuale del recupero dei territori colpiti dal sisma, secondo le modalità ed i codici di pratica per come furono definiti dalla scuola del restauro di Paolo Marconi, e in collaborazione con il master di II livello in Restauro architettonico e Cultura del Patrimonio attivo all’Università Roma Tre, nel quale militano le più significative figure portatrici di tale approccio scientifico. Un elemento interessante di tale attività è che si pensa di coinvolgere gli architetti che parteciperanno a questi corsi per portarli a partecipare alle attività di redazione sul campo delle schede descrittive dei codici di pratica, in collaborazione con le federazioni degli ordini degli architetti delle quattro regioni, e si spera di ottenere la collaborazione del Commissariato alla ricostruzione, indispensabile per ottenere l’autorizzazione di accesso al patrimonio lesionato.
Nei lavori del gruppo sono altresì già emerse riflessioni sul rapporto fra i temi della conservazione del patrimonio storico, sintetizzate nella frase “dov’era - com’era”, e la considerazione delle capacità progettuali dell’architettura per la qualificazione dei luoghi, e in particolare dell’intervento moderno all’interno degli insediamenti storici, inevitabile nei casi nei quali la distruzione riguarda più dell’85% del patrimonio, come nel caso in oggetto. Su questi aspetti interviene con un suo scritto il decano del Consiglio dell’Ordine, Gianni Ascarelli.